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北方多省打響氣荒保衛(wèi)戰(zhàn)，靠財政補貼靈不靈？
點擊次數(shù)：749 發(fā)表時間：2023-11-29
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來源：華夏能源網(wǎng) 作者：劉洋
取暖季來臨，北方多省如臨大敵。
用氣大省河北，提早以強力舉措打響了氣荒“保衛(wèi)戰(zhàn)”。10月7日，河北省省長王正譜出席全省采暖季保暖保供工作會議并講話，提出要“綜合運用市場手段和行政手段”，“全力保障人民群眾安全溫暖過冬”。
王正譜做出七點安排，要求：緊盯保供目標(biāo)需要，加強煤、電、天然氣合同簽約履約情況監(jiān)管，督促供需雙方嚴(yán)格兌現(xiàn)落實；及時落實相關(guān)資金補貼政策，通過落實價格政策合理疏導(dǎo)成本。
在省長親自督辦下，河北去年出現(xiàn)的氣荒問題今年理應(yīng)不會再來了。10月以來，河北省超過70個縣（市、區(qū)）已陸續(xù)與100多家當(dāng)?shù)爻鞘腥細(xì)夤竞炗喠私穸鞔罕９﹨f(xié)議，明確對城燃公司購銷氣價的“倒掛”部分進行補貼。
截至目前，部分城燃企業(yè)已收到分階段補貼款。在河北“煤改氣”市場占比最高的城燃公司中國燃?xì)獯_認(rèn)，截至10月31日，旗下79家在河北的項目公司已全部簽訂保供協(xié)議。政府確認(rèn)了今年采暖季的補貼金額，目前已預(yù)撥付了20%左右的補貼款。
公開資料顯示，河北省煤改氣年用氣量約70億立方米。以此計算，全省補貼金額共計約28億元，這對河北省來說不是一個小數(shù)目。但地方政府責(zé)無旁貸，是天然氣民生保供的“第一責(zé)任人”，去年氣荒嚴(yán)重、百姓挨凍的“事故”堅決不能再來了。
深究河北氣荒背后的原因，與天然氣市場化改革下城燃與上游氣源方的復(fù)雜博弈不無關(guān)系。在過去幾年的大規(guī)?！懊焊臍狻蓖苿酉拢逃械奶烊粴夤?yīng)鏈機制體制矛盾被集中放大了。
如今，河北政府以全額補貼的辦法暫時化解了矛盾，但隱患仍在。根治氣荒，需要繼續(xù)努力做好“順氣”和“順供”兩篇文章。
記憶：河北氣荒始末
中國北方霧霾圍城的記憶，并不遙遠(yuǎn)。為了根治霧霾，環(huán)保部門下了大功夫。
2017年，國家環(huán)保部印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃首批范圍，北方地區(qū)大規(guī)模的“煤改氣”自此展開。
改造至今，中國北方地區(qū)已發(fā)展超過1600萬戶農(nóng)村“煤改氣”用戶。其中，河北省最多，截至2021年6月已有1125萬戶完成改造。但如此大規(guī)模的改造工程，如此迅速的動作，造成了居民用氣難的一些遺留問題。
2017年，北方省份為完成氣代煤、電代煤300萬戶以上的目標(biāo)，在“禁煤區(qū)”完成燃煤小鍋爐“清零”的任務(wù)，一度采取了“一刀切”式推進，致使華北平原數(shù)十萬人在冬天陷入無氣可用、無暖可供的境地，并引起大規(guī)模的“氣荒”。
為了快速推進“煤改氣”，2017年，河北省出臺文件規(guī)定，農(nóng)村煤改氣給予采暖用氣1元/立方米的氣價補貼，每戶每年最高補貼氣量1200立方米，由省、市、縣各承擔(dān)1/3。
其后2019年，河北省修改了補貼政策，2017年至2019年這三年間進行煤改氣的用戶，都將享受“滿三年”的運行補貼。三年補貼期滿之后，這些居民享受到的省級運行補貼將在第一年退坡50%，第二年退坡至25%，第三年則不再補助。
盡管河北省為“煤改氣”提供了巨額補貼，但是農(nóng)戶仍表示取暖成本大幅上升承受不起。彼時，有已經(jīng)接入天然氣的農(nóng)戶表示，“前期燃?xì)膺M戶改裝費用大概需要6000多元；燃?xì)馊∨荒陝t要燒4000多元，補貼到手不到1000元?！倍凑沾饲吧⒚喝∨膫鹘y(tǒng)攻難關(guān)方式，“一年三噸煤，也就2000元。”
天然氣供給方面，2020-2021年采暖季，政府補貼已經(jīng)陸續(xù)推出，城燃公司手上還有些“煤改氣”項目建設(shè)補貼，現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)尚可。加上彼時國內(nèi)外氣價價差不大，供氣矛盾并不突出。
等到了2022年，情況就就變得糟糕了。受俄烏戰(zhàn)爭影響，國際天然氣價格屢創(chuàng)新高，中國進口天然氣價格亦暴漲。作為天然氣對外依存度超過40%的國家，2022年1至11月，中國進口天然氣均價為630.4美元/噸，同比漲逾32.8%；期內(nèi)天然氣進口量累計同比減少9.7%。
2022年冬天，陸續(xù)有網(wǎng)民在社交平臺上反映，河北省邯鄲市廣平縣和曲周縣、邢臺市隆堯縣、保定市淶水縣和曲陽縣等多地存在天然氣限購、斷供問題，致使居民忍饑受凍。
比如，自2022年11月起，河北省邢臺市柏鄉(xiāng)縣村民每戶每月僅能從柏鄉(xiāng)縣金鑫天然氣有限公司購買200方天然氣，當(dāng)剩余氣量低于30方時，用戶需要拿燃?xì)獗須饬空掌ギ?dāng)?shù)貭I業(yè)廳申購，且一次僅能購買100立方米天然氣。
天然氣斷供、限供帶來了民生問題。農(nóng)村房子供暖比較費氣，以180平米建筑面積為例，全天供暖要燒20多方，做飯一天大概要1方。如果居民每戶每個月只給200多方氣，最多供暖10天，居民多數(shù)時候只好挨凍不取暖，因為要省下來氣做飯。
根源：城燃與氣源方長期博弈
“煤改氣”的用氣服務(wù)主體是各地的城燃公司，離用戶端最近。因此，2022年河北省大規(guī)模氣荒爆發(fā)后，民怨的矛頭大多指向當(dāng)?shù)爻鞘腥細(xì)夥?wù)商，如中國燃?xì)獾取?
中國燃?xì)馐呛颖笔?nèi)最大的“煤改氣”城燃公司，在河北農(nóng)村氣代煤地區(qū)的市場份額約三四成，通氣點火用戶超過400萬戶。
面對指責(zé)，城燃企業(yè)爭辯稱，其無法實現(xiàn)燃?xì)庾懔抗?yīng)，是因為氣價“倒掛”——上游氣源企業(yè)按照非居民用氣價格給下游城燃公司供氣，由于城燃公司的終端銷售價格受管制，只能按較低的居民用氣價格結(jié)算，導(dǎo)致城燃公司陷入“越送氣越虧損”的局面。
這也就是說，氣價“倒掛”是導(dǎo)致河北省采暖季“氣荒”不斷的主要原因。
根據(jù)北方某市城燃門站負(fù)責(zé)人的說法，幾大龍頭企業(yè)掌握著全國90%以上的氣源，但是并未提供足夠的低價氣資源，除了中石油在天津市、河北省供應(yīng)的少量低價民生用氣外，其他氣源供應(yīng)方都沒有民生供氣這么一說。
以2020-2021年采暖季為例，河北省農(nóng)村“煤改氣”居民用氣量中，只有29.6億方執(zhí)行居民門站價格，城燃公司不虧本；其余37億方全部為高價氣，氣源方供氣價格高于城燃公司終端居民氣價0.85元/方，城燃公司虧損嚴(yán)重。
今年，氣價“倒掛”問題依然存在。3月以來，幾大龍頭企業(yè)陸續(xù)出爐的新一年度銷售政策價格呈現(xiàn)普漲趨勢，城燃企業(yè)2023年購氣成本壓力進一步加大。一些地區(qū)如河北、湖南、湖北、山東等地的多家燃?xì)夤?，甚至以罷簽合同來表達不滿。已多年連續(xù)虧損40億元的中國燃?xì)庖嘣诹T簽合同之列。
事實上，城燃公司與上游氣源方的復(fù)雜博弈，由來已久。
在中國天然氣市場，上游供應(yīng)方一直處于強勢地位，易向下游傳遞成本；而下游城燃行業(yè)因?qū)K端用戶信息具有壟斷性，也不乏打著供民生用氣的“幌子”，從上游獲取低價管制氣調(diào)配給工業(yè)用戶牟利之舉。
然而，受限于自身的議價能力，盡管城燃公司對上游氣源方制定的合同非議頗多，但是卻難以撼動。
中燃協(xié)曾反映，上游氣源公司每年對城燃合同量進行5%—20%的壓減，合同外氣量以市場化名義高價銷售。而合同內(nèi)氣源供應(yīng)，氣源方給城燃公司的合同，將氣源供應(yīng)劃分為管制氣和非管制氣，管制氣價格低，非管制氣價格高。
以在國內(nèi)供氣量占比約六成的中石油為例，其給城燃的包含居民用氣在內(nèi)的管制氣，由于國家發(fā)改委有明確規(guī)定，一般為門站價上浮5%—10%，最多上浮20%；而非管制氣的價格，淡季上浮40%至80%，旺季上浮70%-80%。
但是氣源方幾乎具有不受限制的自由裁量權(quán)，從不對外公布限制氣和非限制氣的比例。城燃從氣源方拿到的低價管制氣，不足以覆蓋其低價銷售的民生供氣，最終陷入巨額虧損，于是只好限供、斷供天然氣。
解題：只有財政“補貼”一條路嗎？
為了保民生，地方政府只得推出補貼方案，調(diào)動城燃公司的供應(yīng)積極性。河北省吸取了去年的教訓(xùn)，提早明確了補貼數(shù)額和補貼辦法，給城燃公司吃下“定心丸”。
但是，補貼政策的實施難點顯而易見。
河北多地區(qū)的保供方案顯示，省政府要求補貼資金采取“先預(yù)撥后清算”的方式下達，分批預(yù)撥付至企業(yè)：2023年10月底撥付40%、12月底撥付30%、2024年4月底全部撥付到位。
但承諾中的補貼款能否及時足額到賬，很成問題。比如，石家莊某市預(yù)估倒掛總金額4800萬元，只能實現(xiàn)對2023-2024年的氣價倒掛進行補貼；區(qū)域內(nèi)在2017-2021年期間產(chǎn)生的損失共計1.36億元，還沒有著落。
財政補貼推遲延后，主要是因為地方政府財政資金不足。以河北省為例，據(jù)長城證券研報，河北省財政能力處于全國中等偏下水平，2022年河北省財政自給率43.74%，一般公共預(yù)算收支缺口達5249.3億元。
如今，在房地產(chǎn)行業(yè)的下行周期，地方政府財政收入不振，存量地方債務(wù)問題又愈演愈烈，本來就財力不佳的河北省，能否依靠本地財政徹底化解氣價“倒掛”的歷史遺留問題，難度不小。
要徹底解決“氣荒”問題，還有兩個思路可供參考，一是“順供”，二是“順價”。
第一個解決思路順供，指的是在政策上做出嚴(yán)格界定，承認(rèn)“煤改氣”采暖用氣為民生用氣，規(guī)定上游龍頭氣源單位保證低價足量供應(yīng)。這一思路實際上是從氣源端入手，供氣方整體采用“合同化保供”的思路。
2023年1月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于組織簽訂2023年天然氣中長期合同的通知》，將農(nóng)村“煤改氣”納入民生用氣，要求上游供氣企業(yè)與城燃企業(yè)單獨簽訂民生用氣合同。
然而，在現(xiàn)實中，農(nóng)村“煤改氣”這一民生用氣，在上游氣源方與城燃的合同中缺乏具體的量的規(guī)定，城燃公司普遍認(rèn)為，氣源企業(yè)分配的低價氣源不足以覆蓋居民用氣需求，特別是“煤改氣”用戶需求。按此思路，城燃與氣源企業(yè)之間的復(fù)雜博弈與纏斗，要徹底消除還得上級主管部門來明斷“官司”。
另一個思路，是實現(xiàn)天然氣“順價”銷售。今年6月，國家發(fā)改委非公開發(fā)布《國家天然氣上下游價格聯(lián)動指導(dǎo)意見》，要求各地市“結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H制定符合各地情況的省、市、縣級天然氣價格聯(lián)動政策”。
所謂“上下游價格聯(lián)動”，是指上游氣源采購的平均成本和終端銷售價格進行聯(lián)動。通俗的說，用戶端將面臨“漲價”。
但這份指導(dǎo)意見不是硬性要求，各地方發(fā)改委并不敢貿(mào)然在本地試驗大規(guī)模漲價，尤其是民生用氣部分。
國內(nèi)天然氣行業(yè)，已經(jīng)開始向市場化交易過渡了，但在整條產(chǎn)業(yè)鏈中，上游氣源基本壟斷在幾大龍頭企業(yè)手中，氣源價格只是部分放開；下游城燃企業(yè)獲取氣源的管輸成本則由國家管網(wǎng)控制；到用氣終端，居民用氣價格由地方政府監(jiān)管。
因此，氣價“倒掛”頻發(fā)、氣價不順，背后根源是天然氣市場“計劃”與“市場”雙軌制的天然矛盾，以及政府、上下游企業(yè)、終端用戶之間復(fù)雜難解的利益平衡。讓天然氣回歸商品屬性，早日實現(xiàn)順價銷售，或許才是更加科學(xué)、更加長遠(yuǎn)的解決辦法。